摘  要：福建省地方煤矿均为小型煤矿，相对于北方大矿，这些煤矿产量小，但对于产煤县市所在地区，煤炭产业往往是地方经济支柱。小型煤矿从安全投入、技术管理力量、工人素质等各方面无法与北方大矿相比。各地县级煤管部门承担着本地区地方小煤矿安全监管职责，在对小型煤矿安全监管时无法严格按照北方大矿监管模式执行。虽然地方煤矿已形成了一套较为完善的监管模式，但从实际监管效果看，存在不少问题。笔者结合本地区煤矿安全监管现状进行梳理分析，指出存在问题，提出相应应对举措。

关键词：县级煤管部门；安全监管；小型煤矿；权责清单；依法履责

1 当前小型煤矿监管存在问题

1.1 小型煤矿安全存在主要问题

1.1.1煤矿构造复杂灾害威胁严重

福建省煤田地质构造复杂,煤层赋存条件差，褶皱、断层、裂隙等发育，地下水、灰岩水等灾害威胁普遍。以永定区为例，全区含煤面积约600平方公里，探明煤炭储量约5.2亿吨，含煤矿区分为23个井田，但经地质部门探明的储量大部分配置给了省属矿，划归地方开采的多为构造复杂、控制级别低、面积小的分散边角储量块段，大部为薄煤层～极薄煤层，且为不稳定煤层，大部分块段（井田）只适宜建9万吨/年及以下的矿井。且受开采历史久远影响，采空区、废弃老窑、积水区众多，水害威胁严重。且煤矿多小散乱，安全管理水平较低，许多煤矿在垂直方向上重叠开采，很容易发生透水、气体中毒、冒顶等安全事故。

1.1.2 开采工艺和技术落后

地方小型煤矿地质构造复杂、煤层赋存条件差、单井规模较小，新技术难以应用，采掘工艺落后，大部分地方煤矿均采用炮采、炮掘等生产工艺，采煤工作面大部分采用木支护，“六大系统”完善程度一般，尤其是监测监控系统等无法覆盖所有工作面，安全生产保障能力仍处于较低水平。

1.1.3从业人员素质低且呈老龄化

目前福建各地方煤矿从业人员呈现年龄偏大、文化程度偏低情况；一线工人老龄化严重，40岁以上工人占60%以上。这导致大量老龄化又低文化素质的农民工不断往地方煤矿聚集谋生，反过来又导致地方煤矿无法更有效通过提高工人素质来实现提升安全生产管理水平目标，“三违”现象屡禁不绝。

另外地方煤矿“三项岗位人员”素质及文化程度也偏低，地方煤矿业主大部分为文化水平不高的煤老板，安全意识不高，安全投入意愿低，聘请的技术人员和管理人员不足或者素质不高，导致煤矿管理水平不高。以某家煤矿井下燃烧事故为例，该矿实施井下电焊作业却未制定安全技术措施，也无配备灭火器；在发生燃烧事故后，现场技术人员不懂得如何应急处置也无安全戒备心，应急处置未还结束，当班安全员上午上完早班后就正常回去睡觉，丝毫没有安全管理应当具备的安全素质和意识。

1.1.4安全投入不足

受企业规模和效益影响，小型地方煤矿在安全投入上往往先天不足，无法投入大型或成套的“采、掘、机、运、通” 设备及完善的安全保障系统；煤矿业主往往重效益轻安全，安措费提取和使用不足，“装备、管理、培训”工作落实不到位。

1.2 监管工作主要不足

1.2.1监管人员履责不到位

1.2.1.1 基层监管部门监管人员配备不足

由于历史原因，以往各地县级政府往往重行业管理轻安全监管，导致县级煤管部门从事安全监管的力量不足，有行政编制、持行政执法资格证的从事安全监管人员少，不少监管部门从企业借用或采取劳务派遣的方式来增加监管人员，出现无编制、待遇低、无执法资格的监管人员却必须“违规”执法的情况。另外，县级煤管部门监管人员身处煤矿监管一线，下矿、下井检查即担负着自身安全又担负着安全监管责任，工作艰苦，责任重大，双重安全风险压力大，但他们的工资福利待遇相较于同级监管部门或其他无安全职责部门人员的普遍偏低，这与他们担负的劳动强度、责任和风险明显不相称。导致一些优秀的人才不愿留在煤矿安全监管队伍中，监管队伍不稳定。

1.2.1.2 基层监管队伍业务能力不足，监管不到位

十八大以来，福建省政府持续加大煤矿安全监管力度，出台了一系列有力监管举措和提升煤矿安全生产管理水平的法律法规和政策文件，全面淘汰关闭9万吨/年以下煤矿，大力推进安全生产标准化建设，全面淘汰斜井人车运输、井下油浸式变压器等，全部人员提升运输矿井采用架空乘人装置，督促煤矿配足便携式气体检测仪等等，地方煤矿在安全生产保障能力建设方面进步明显，但与国家和省政府相关要求和标准差距明显。一方面由于地方煤矿企业主体责任落实不到位，受前些年煤炭产业低迷影响，企业效益差，政策变化快有导致企业投资信心和安全感不足，导致地方煤矿在安全投入加强安全管理方面存在诸多不足；另一方面地方煤管部门在执行相关法律法规和政策文件时存在监管不到位，监管队伍不稳定、业务能力不足，在开展监管执法时理解和执行相关法律法规政策文件不到位，出现监管流于形式的情况。虽然近年来各级政府加大了招聘力度从事一线煤矿安全监管力量，但由于历史欠账较多，监管队伍整体素质有待提高。

1.2.1.3 “保姆式”监管不利于实现监管效力

以永定区为例，从2006年部署全力推进煤矿安全质量标准化建设工作，在全区煤矿普遍技术人员配备不足，技术力量和水平较低的情况下，煤管部门监管人员在严格履行监管职责的同时，全力服务煤矿企业，帮助、指导煤矿开展安全质量标准化建设，提高管理能力和水平。另外近两年省主管部门要求地方监管部门持续加大监管力度，每月全覆盖甚至每周全覆盖，每年开展各种类型的专项检查或整治行动。这些举措导致出现“保姆式”监管情况，监管人员越俎代庖变成煤矿的“隐患排查人员、技术员、内业指导员”，而不是煤矿落实企业主体责任情况的监管执法人员。这导致一方面出现高密度“打扰式”监管，减低了监管效力；另一方面每次监管监察企业都需要主要负责人或管理技术人员配合检查，导致本身技术力量就不足的煤矿实际在井下指导安全生产的管理人员和技术人员必然不足，此刻井下出现不安全生产状况和技术问题时矿井技术人员无法在现场第一时间解决，反过来变成新的安全隐患。

1.2.2煤矿重大灾害风险呈现新变化

随着国家和省政府持续推进煤炭去产能，各地淘汰关闭的大量小煤矿形成封闭积水、积气区域，变成所在井田内生产建设矿井的新灾害风险源。同时随着煤矿开采持续往深部延伸，新的地质灾害威胁、水害威胁变化大，煤矿通风能力不足，如气体中毒、井下燃烧等事故呈现多发情况。

1.3监管执法环境不利

1.3.1行业被“妖魔化”，工作“有罪推定”

安全生产是煤矿企业主体责任，县级煤管部门承担一线行业监管职责。但这些年来，社会大众及其他政府职能部门对煤炭产业出现误解和偏见，认为煤矿业主就是“黑”，监管人员就是普遍存在吃拿卡要、失职渎职。以上这些错误看法和认识，严重无视井工煤矿开采本身就是危险作业、近些年各地煤矿安全投入巨大、安全生产水平极大提高、监管工作成效显著等的事实。社会上的这些认识还导致政府部门内部出现对煤炭行业发展和相关监管机构出现错误的态度和认识。从而导致一旦出现煤矿安全事故，公检法机关就有罪推定：如果没有监管人员监管不到位，就不会有事故发生？而无视不少事故其实是一些不良业主违法违规组织生产甚至是在监管人员权力受限无法作为的情况下发生的事实，对监管人员“穷追猛打”，将从事煤矿安全监管工作的技术人员和监管职业视为高风险行业和产业发展的“罪人”，监管人员毫无岗位和职业的荣誉感、自豪感、安全感。

1.3.2行业话语权缺失

煤炭行业一直以来乃至今后相当长一段时间内，都为国家提供了60%以上能源支持。这么重要的能源开采，特别是井工煤矿的开采，涉及安全工作比其它行业大得多，危险得多，相应的煤管部门监管特别是县级煤管部门的责任、任务、压力等也大得多。

但从这几年各级政府及主管部门对煤炭行业特别是县级煤管部门的支持偏弱，一旦出现煤矿安全事故，无论大小，都要县级煤管部门负责，而不论煤炭行业生产的危险性、特殊性及煤矿企业主体责任落实情况如何。另外各级人民政府主要负责人和同级政府主管部门，一方面强调煤炭行业的重要性、对本地区经济发展和社会贡献的重要性、行业安全监管工作的重要性等。但在制定或出台相关政策、文件时支持、帮扶的举措少，限制、强制的指令多，出现不少指令参与或影响到煤矿日常生产的情况，导致一线监管部门出现“越俎代庖”的现象，设置间接影响到煤矿安全生产，与中共中央和国务院大力推进“简政放权”政策方向相悖。

1.3.3政策环境变化大，政策稳定性差

在国家和省政府推进结构性改革，全力“三去一降一补”大环境下，省政府对煤炭行业发展的产业政策日趋严格，由于政策引发的不安全因素反而增大。一是去产能步伐加快，省政府政策要求9万吨以下煤矿2018年底前逐步退出，甚至有要求9万吨矿井也退出的风声；二是目前煤矿证照办理进展缓慢，加上近年来产业政策变化频繁，几乎每年一变，使得煤矿投资人对产业政策走向无法研判，担心亏损增大，对安全投入和项目建设投入等小心翼翼，严重影响项目工期和煤矿安全生产的保障能力。

2 加强监管工作的应对举措

2.1坚决强化企业安全生产主体责任

督促指导煤矿企业严格按照 “管理、装备、培训”三并重原则切实加强安全生产管理。持续推进煤矿安全生产标准化工作，进一步督促指导煤矿加大安全投入，加强安全管理，推进安全生产标准化工作从结果达标向过程达标过度，不为达标而达标，不把安全生产标准化当作短期行为，而是夯实基础，一步一步提高。

2.1.1打造良好企业安全文化

各监管部门应不断总结各地安全工作抓得比较好的地方煤矿的做法并做好推广工作。良好的企业安全文化是非常重要一方面：业主自身牢固树立红线意识和底线思维，懂安全、敢投入、懂投入，知道安全效益就是最大的经济效益，对煤矿安全安全发展和产业规划思路清晰，重视招聘好用的人才组成好的管理团队来组织安全生产，从而形成从业人员遵章守则生产、懂安全又有应急处置能力的良好安全生产循环，企业得良好效益，从业人员挣钱有奔头。可以尝试举办座谈会或优秀宣讲班等活动，由一些在生产经营和安全管理方面做得较出色的煤矿业主或矿长分享传授经验，如永定区启动“矿长上讲台”模式，每月邀请全区煤矿矿长上台分享，讲述自己在煤矿安全管理和企业经营方面经历的故事，总结好的做法或者做得不够的地方，全区煤矿同行取长补短，共同提高煤矿安全生产管理水平。

2.1.2 企业真正抓好安全生产管理队伍建设

煤矿企业的所有安全生产目标和任务都需要人来执行，监管指令的落实也要煤矿有人来执行，企业现场安全管理到位，监管才有实质的意义，监管指令和指导服务措施才能正在起到实效。监管的目的不是为了把煤矿“管死”或“关掉”，而是督促指导煤矿严格按照法律法规和技术工艺标准组织安全生产工作取得良好效益，实现良好的社会经济效益和充分就业。当前各地去煤炭产能力度不断加大，关闭矿井的技术管理人员及新毕业学生不断充实到其它煤矿企业，地方小型煤矿安全管理和专业技术人员不足问题将逐渐缓解，各级行业主管部门应及时加强引导和服务，使得煤矿尽快配齐配足配强安全生产管理队伍。

2.1.3提高从业人员安全素质以提升监管执法有效性

要实现监管部门的监管指令和煤矿企业的安全生产目标任务有效执行，需要全体从业人员始终保持清醒的安全意识，要做到这一点，培训教育工作至关重要。不论是煤矿开展的各类自主培训、企业组织的各类管理会议还是上级举办的取证培训等等，目的就是提高人的安全思想认识。不论一线从业人员还是“三项岗位”人员、煤矿业主都要时刻牢固树立红线意识和底线思维，绷紧安全弦。企业管理内部要做到时刻提醒，不论是管理例会、班组碰头会、检查会、班前会、考核会等等，都要先讲安全、再讲生产，然后再谈工效。使得全矿上下形成良好共识，生产建设矿井的企业主舍得投入、懂得投入，管理人员会管理、管得好，一线工人爱岗敬业、遵章守则、劳有所得；而停产矿井的业主能真正克服麻痹大意思想和侥幸心理，不组织违法违规作业行为。只有煤矿企业人的整体安全素质提高了，监管执法的有效性才能正在提高。

2.1.4抓现场管理和隐患排查治理，

以安全生产标准化建设为抓手，切实提升煤矿安全生产管理水平。一是抓好现场安全生产条件投入，督促生产建设矿井严格按照《安全生产法》、《煤矿安全规程》等要求，持续加大安全投入，确保井下工作面符合基本安全生产条件。二是抓好现场安全管理，抓制度落实，严格执行井口检身制度、矿领导带班、安全员跟班制度，加强顶板管理、通风安全管理等，像安全措施落实、敲帮问顶、湿式作业、工程质量把关等工作现场抓实抓细，事前、事中抓监督、事后兑现奖惩措施。三是强化隐患排查治理，只要井下在作业，“人、环、物”等不安全因素就始终存在，因此必须严格执行隐患排查、消除、治理等制度，务必严格落实岗位责任制，每项工作、安全职责落实到岗、到人，使得隐患排查治理成为自发、自主行为，确保各类安全隐患及时消除，坚决做到不安全不生产。

2.2 完善落实以“权责清单”为主的监管体制机制

2.2.1 明确监管责任，科学制定“权责清单”

应结合地方煤炭行业及监管部门职能实际，科学制定煤管部门权力和责任清单，做到照单履职、尽职免责、失职照单追责“职责清单”，激励安监人员敢于履职尽责。制定和落实（执行）煤管部门权责清单关键要解决的是3个层次的问题：一是管什么？明确煤管部门的责任，从行业管理和安全监管角度出发，煤管部门履行安全监管的第一职责就是监督企业严格落实安全生产主体责任，企业未落实的依法依规查处，督促企业纠错改正，以执法推动企业主体责任有效落实；其次才是开展行政服务和业务指导。二是怎么管？每个省市、每个行业的安全重点和主要风险、问题都有差异，都有其地方特性，煤炭行业南方企业规模小、煤炭赋存地质构造复杂；北方大矿企业规模大、煤炭赋存地质构造相对简单；安全生产的目标是高度一致的，但在监管重点及方式方法上应允许差异化、不搞一刀切，要彻底改变保姆式监管，高频轰炸式监管；建议每月每矿监管执法一次，监管人员亮证执法，先检查煤矿安全管理内业材料和技术资料，再带着问题到井下有针对性的开展执法检查，依法依规作出行政处罚决定。如此才能树立监管执法权威，不让监管执法流于形式。三是管不好怎么办？按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的要求，要求监管人员严格按照权责清单以内的行政行为按法定程序和权限严格执行。当因此出现管不好情况时，应严格遵循“尽职免责、失职追责”进行问责，不可再出现“有罪推定、疑罪从有”等主观臆断监管人员失职渎职等情况，完善问责追究的制度使得“责任清单”真正起到很好的纠偏作用。

2.2.2 各级政府重视支持县级煤管部门工作

各级政府和主管部门严格煤炭行业法律法规和政策部署最终都要由县级煤管部门抓执行和督促落实，要改变过去地方政府偏重讲效益，实际不重视煤管部门机构建设、领导配备、人员编制、福利待遇、执法车辆等的情况，真正给予煤管部门关爱和支持，使得煤管部门有能力执行好各级决策部署，有效力的开展安全监管执法，打造廉洁高效又有责任感、使命感、荣誉感、安全感的监管队伍。同时省、市各级主管部门要加强对县级煤管部门业务指导，开展相关业务培训，持续提升县级煤管部门监管执法能力和业务水平。

2.3对重点灾害和区域性灾害牵头治理

各级政府部门和主管部门要加强对产煤区域重点灾害和区域性灾害的集中治理，一方面投入“人、财、物”开展治理，开展灾害普查，对发现的区域性灾害主动出击，牵头开展治理。以永定区为例，区政府及主管部门先后近千万元对高陂井田、昌福山井田、田龙水库等区域灾害开展治理工作，有效消除了一批重大安全隐患。另一方面督促相关区域煤矿主动加强灾害防治工作，有针对性的制定落实安全治理和防范技术措施，加强日常风险管控，做到防患于未然。

2.4 保持煤炭产业政策稳定性和预期性

全力打造“诚信”政府，煤炭产业政策稳定性关系到煤矿企业主是否敢于放心大胆加大安全投入而不是终日惶恐投资打水漂，关心煤矿安全、稳定生产经营。因此建议省政府及主管部门从全省大局和长远出发，出台稳定的产业发展政策，不可一年一变，在落实国家产业政策是也尽可能结合本身实际出台落实措施，使得企业能吃定心丸，一心一意做好煤矿安全生产管理工作；一线监管部门执行相关产业政策时也底气更足。

2.5出台扶持政策和措施

    煤炭行业为国家提供50%以上能源支持，为地方经济社会发展提供重要支持和保障，建议省政府及主管部门出台扶持政策和措施帮助产业安全健康有序发展。一是认真落实党中央国务院“简政放权、降低企业经营成本”决策部署，减低煤矿企业证照办理、审批的手续和成本，降低电费成本，降低煤矿缴交资源价格、生态保证金等，减轻企业负担。二是提高关闭补助或产能置换标准。不论是国家补助还是产能置换，都是对煤矿关闭的一种补助，特别是对于政策性关闭矿井，投资数千万元上亿元的投资，此类关闭补助无异议杯水车薪；同时降低地方煤矿关闭补助申领条件，减低关闭煤矿投资损失，提高煤矿积极主动退出煤炭产能的意愿和决心，使得关闭煤矿顺利领取相关补助金或产能置换金。

2.6打造良好的监管环境

2.6.1司法介入不可有罪推定

一旦发生煤矿安全事故，公、检、法机关介入调查时应公平公正公开，充分考虑部门权责，以及当地煤炭产业发展实际、政策变化实际、煤矿安全生产实际等等，对相关人员不可“有罪推定”，提出类似如果没有监管人员监管不到位就不会有事故发生等先入为主的观点，应秉公办理。

2.6.2加强煤炭行业发展正向宣传引导

由于早些年煤炭销售形势良好，一些地方政府重经济效益轻社会效益；一些暴富的煤老板炫富、社会奢侈等现象频现；各地出现不少煤炭行业监管人员腐败问题；另外这些年一发生煤矿安全事故舆论就集中报道。几大因素叠加，导致全社会对煤炭行业出现错误认识，这些错误看法和认识，严重无视井工煤矿开采本身就是危险作业、近些年煤矿安全投入巨大、安全生产水平极大提高、监管工作成效显著等的事实。社会上的这些认识还导致政府部门内部出现对煤炭行业发展和相关监管机构出现错误的态度和认识。因此各级政府必须切实加强煤矿安全生产工作和行业发展现状的宣传和引导，让舆论媒体对煤炭行业有正确的认识，不幸发生煤矿事故也应作客观报到，不要抢噱头，歪曲报道。

3 结束语

小型煤矿受煤炭赋存地质构造、开采技术条件和工艺所限，以及企业主和从业人员素质问题，在抓好安全生产工作方面与北方大矿存在巨大差异。因此身处一线监管的县级煤炭行业管理部门肩负的使命和责任重大，需要全行业全社会理解、包容以及各级政府和上级部门的大力支持，厘清企业安全生产主体责任和行业安全监管责任的职责和职能边界，建立监管部门责任清单，全力打造“照单履责、依法履责、失职追责”的监管体制机制，统筹协调好地方经济发展与煤炭行业安全监管之间的矛盾，全力打造责、权、利对等的煤矿安全监管体制机制和有“荣誉感、自豪感”煤矿安全监管岗位，让“责任感”在煤管队伍中生根发芽，为地方煤炭产业健康有序安全发展保驾护航。

（福建省 龙岩市永定区煤炭管理局 王启锦）